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(節錄)
許禎元著2008, 師大政治論叢出版

三、權力濫用
(一)校長權力「最小使用」原則
現行法制採行校長負責制, 校長多數由上級主管部門遴派, 其考核評估亦直接由主管部門操控，學校成員很難施加影響力。沒有鬆軟的泥土, 很難種植芳郁的玫瑰, 學校既是知識醞釀發酵的製造所, 而權力運用常具有侵害性與拘束力, 故除非基於必要性與合於目的性, 涉及對教師行政權的指揮運用, 在業務支援上應求其大, 在人身限制上應求其小。即以校長為首學校行政權的建構及運用, 必須自我限縮節制在「最小使用」(RequestMinimum)原則。 

校長要為學校的共同效益向政府、家長與學校成員負責, 節制沒有計劃、不按牌理出牌、即興式的發號施令。若校長以為靠著信仰「行政裁量權」，迷戀「逆我者昌、順我者亡」的指揮管理主義，熱衷於構建韓非式「令行禁止」的行政意志, 一味聽任單一的行政威權抑制抽象知識所必需的活躍氣氛，無視學校共同文化價值的分崩離析。迴避了人性深處最細微的體會和探究, 忘記人類靈魂自我呼喊的堅持與期待, 校長所行使的就祇是一種低品質、沒格調的權力本質, 祇圖控制並主宰他人行為一種由上而下的強制力, 學校欠缺建構知識殿堂所需的道德反饋，知識無疑地將面臨市儈化的危機, 權力也將迷失在重複「干涉－控制－懲罰」的Machiavelli情結, 結果是教師隊伍的陽奉陰違、離心離德。

2005年後各級學校興起的校園評鑑計劃, 以易開罐式的格式制定「教學40%、研究30%、服務30%」或類似的考核標準, 美其名是邁向卓越計劃裏的一個有力說帖, 卻是促使校園知識氛圍與價值更加集體化, 在現實功利主義氣氛的文化圍繞下, 教師必須時刻注意著評鑑辦法的修正或考核項目的更動, 教育良心必須標準化依分數比例有條件地付出, 以求不會落人於後並證明自己的適任或優秀, 校園內沒有知識的倨傲, 祇有權力的呼吸, 從此教師並不以其知識風骨與道德才器受到尊崇, 而是以其與權力核心的捱靠程度受到種種特權以為「自己人」的照顧反饋, 教師由知識確信走向權威確信, 校長更形掌握教師的生殺大權。套句通俗用語: 「權力從不缺席」。校長職權的大肆自我吹噓擴張, 在這種自戀情結掩護下志得意滿, 最後成為權力堡壘裏張牙舞爪的暴君, 教育權淪為幫派低品質紀律賞罰的社會控制, 實不足為奇。 

遺憾的是，各級政府主管部門的衙差或不諳國家法令，或昧於醬缸文化的官僚體制，而習於將學校當次等衙門，將教師當下級僚吏指揮管理。特別是對於中、小學的控制森嚴，各種名目攤派的章則要點及業務須知，三天一命令，五天一辦法，習以為常地侵害教師的專業自主及尊嚴。 

各縣(市)教育局任意破壞文官制度，以未「具有所任職務之任用資格」借調教師掛名「輔導員」，充任縣(市)教育衙門業務承辦員。輔導員法律概念薄弱，又無國家公務員的養成訓練，卻常是縣(市)府儲備的校長人選，一旦透過遴選運作真除，又把在政府部門那套送往迎來的官僚習氣作為，上命下從的行政倫理價值，理所當然複製到學校裏，根本無視於校務會議的運作。然後是, 在一所崇奉行政威權的學校，教師幾乎是被先驗地推斷為缺乏能力，而校長的神聖使命, 則在替教師奴僕「當家作主」, 從此又演繹出一種學校不負責任的生存邏輯, 即校長專司各種上級衙門政策的指定分派，傳達各種衙差送到學校的文件指令, 負責召開並擔任各種民主集中式會議的主席, 藉由會議偽裝的民主程序比手劃腳、監看並獎懲校長意志的落實執行, 消耗剷除反對者本已微弱的意見。

教師除了份內的教學工作外, 本該是學校支援系統的行政業務, 層層盤剥上下指派結果, 教師馱載了學校底層的牛馬雜役業務, 並被責令承擔工作不力的全部後果。

現實上, 校長常懵懂於本身的職權，校園充斥著自吹自擂「治校理念」與「辦學績效」，相沿成襲，積非成是，校長不僅自我定位為「一校之長」，是學校大家庭的「大家長」，在校園擁有「概括性統治權」, 動輒以「上級規定」、「家長檢舉」、「考績」威嚇異己意見, 以此制定教師悖離知識理念的行為統一規格, 再以此種統一規格作為獎賞懲惡的依據, 使校園最後祇剩校長一人的標準, 教育的核心價值祇剩校長的價值。加上校長往往被型塑為「首席教師」，在校園裏享有一定的道德光環，其權力妄行容易被正當化，成為被師生普遍模仿的行為準據，使得校長肆無忌憚地擴權時，崇尚文化價值與抽象信仰的學校，就祇剩權力的複製與反噬而已。 

(二)行政裁量權(Administrative Discretion Power)
在法治國嚴格「依法行政」的原則下，一切行政主體的作為均須依法有據，不容踰越。然而現代社會環境複雜, 行政業務繁瑣百端，國家機關欲以有限之法條，就各項事實為細密而具體的規定，勢不可能，於是容許原則性之立法及概括條款，僅規定某種基本法益及法律原則，而未具體明定其構成要件之彈性立法(張家洋,1986:549-550)。即基於行政便宜原則和行政的擴張性、不可替代性、專業性、技術性及靈活性，為了適應行政權追求公益的目的並兼顧行政資源的有限性與重視行政效能，立法機關不得不通過委任立法權的方式授予行政機關裁量權，行政裁量權的存在乃無可避免。

在依法行政的原則下, 授權行政機關追求個案正義, 行政權有其自我形成空間，作為解釋與適用法律之第一線有權機關, 這是「行政裁量權」產生的背景。行政裁量係指行政機關基於法律授權，在適用法規時，本於行政目的，於數種可能之法律效果中，自行選擇一適當者，而法院之審查則受限制(Craig,1994:384)。蓋一定範圍內之合目的性行政活動，不宜由法院審查。此外，行政裁量具專門性、技術性及公益性, 亦不適宜由法院完全審查。即行政主體在法律所規定的範圍和幅度內，藉自身合理判斷作成對具體行政行為的自由決定權，也就是對行為範圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權, 裁量描繪了不受法院完全審查的活動領域。

行政裁量權執行的是國家的意志，因此行政權作用的方式是單方行政行為，具有強制性。我國傳統法制文化, 行政作為重實體、輕程序，濫用裁量權的問題相當普遍, 包括裁量權的運用「在具體行政行為中前後不一」、「怠為裁量」及「裁量逾越」等。傳統上, 行政裁量的型式可分類為(林紀東,1989:304)林紀東(1989)行政法, 台北: 三民。
 ：
(1)羈束裁量：指法律規範只對某種行為的內容、方式和程度作一定範圍和幅度的規定，允許行政機關在處理具體行政事務時，在法定的範圍和幅度內，憑藉自身的判斷進行裁量。法規之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果稱之。
(2)自由裁量：指法律規範只規定原則，授權行政機關在符合立法目的和法律原則的前提下，自主採取相應的措施，作出裁斷行為。特定構成要件事實存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇做成不同法律效果之行為稱之。 

然而裁量權之行使並非完全沒有限制, 仍須受到授權法規權限範圍之限制及行政法原理原則之拘束。行政主體在裁量時, 外部仍受憲法(憲法原則及基本權)、最高法律原則(誠信原則、人性尊嚴)、行政行為法(行政程序法)、具體之特別法(法律指導原則)及行政習慣法的拘束。內部限制則表現在主、客觀因素(翁岳生,1998:53):
翁岳生(1998)行政法(上、下冊), 台北: 翰蘆。 

(1)主觀限制：包括禁止恣意、不得有不法動機、禁止個人情緒與好惡、政治上偏見而引起權力濫用之禁止、加損害意圖之禁止、奸計或惡意妨害之禁止、不得為私利。 

(2)客觀限制：不得違反法治國原則(如比例原則)、不附處分理由之裁量行為、正確界定裁量權之範圍、不得將非常狀態適用之原則適用於通常之裁量行為等。 

行政裁量也屬於公共行政的一環，因此，對於行政裁量作為, 也必需考慮其結果是否符合公共性。行政裁量原則上不受司法審查, 但在行政作為可能涉及違法時, 司法機關仍有權介入審查, 惟此種審查密度(scope of review)不及於為價值判斷取代, 審查情形包括是否裁量逾越法律授權範圍或界限(裁量逾越)、是否裁量違背法律授權目的(裁量濫用)及是否裁量因故意或過失不行使裁量權(裁量怠惰)等。 

法理上, 校長的「綜理校務」是學校內部各種法律授權決定機制權力排除後的一種剩餘權力, 是基於行政主體運作與維持正常業務功能所本身即須具足的一種職務上的自由權能, 本質上即非屬於有條件開放式的要件給予授權, 無待於法律的明文規定授予而後取得, 係屬「不確定法律概念」, 不確定法律概念並不意味著其授予行政機關裁量權, 且行政機關對不確定法律概念的解釋與涵攝(subsumtion)原則上要受法院的全面審查, 只有在少數高度屬人性、專業性、政策性或委員會所議決的專業領域上, 才例外地承認存在僅受法院有限度審查的「判斷餘地」(margins of appreciation), 與行政裁量權的概念尚屬有間。此以行政裁量係由權力主體所行使基於公法所產生職務行為而造成相對人權力義務改變的一種外部行為, 其特徵如下(吳庚,2005:123-124);
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(三)校長霸凌行為
是以, 校長在裁量授權欠缺的法定職權下, 相對於學校師生而言, 其權責應在「最小使用」原則下運作, 在涉及「法律保留」的基本權或有關上位規範部份, 概非校長「綜理校務」的行政裁量權, 而僅係以不確定法律概念包裝下一種惡意侵犯基本權、濫權及瀆職「豈有此理」的不合法私人作為, 常見的校園校長霸凌行為如下: 

(1)應依教師聘約行為：包括; (a)校長逕自宣布提早到校時間、(b)請假減薪並扣除代課鐘點費、(c)規定基本進修時數(相對薪給請求權的酌增)…等。 

(2)侵犯憲法保障基本人權：包括; (a)統一全校師生繳費參加午餐、(b)規定教師的穿著打扮、(c)禁止下班時間自行進修、兼職(d)規定申請國科會專題研究案…等。 

(3)違反教育基本法第八條(教師專業自主權)：包括; (a)要求教師必須站立授課、(b)要求國文教師評語至少30個字、(c)要求研習特定課程或參加讀書會…等。 

(4)違反教師法第十六條第一項第七款(教師得拒絕與教學無關之工作或活動)：包括; (a)召集行政主管決定教師工作職掌、(b)在校長交接典禮上安排教師接待工作、(c)指派路口導護維持交通安全、(d)要求師生颱風過後返校清掃…等。 

(5)違反上位機關統一規定：包括; (a)要求假日返校替學生課後輔導、(b)恣意駁回教師依規定請假、(c)請假須自行尋找代課人選…等。 

由於國家的行政裁量權是賦予行政主體的，而具體的執法者係一般國家公務員。但是，公務員實施裁量權的行政行為相當程度上依賴於公務員本身對國家法律和政策法規，規章制度的理解。然而, 每個人有不同的價值判斷及論述立場，再加上行政法律、條例、規章、法規條文的模糊性、不確定性，使得同一事件可能有不同的處理標準，容易形成各說各話、各自解讀的情形, 從而產生偏差及誤解，甚至認定事實錯誤或適用法律錯誤。而且, 我國法制偏重行政裁量權的授予，忽視對行使自由裁量權的控制, 實踐中, 依法裁量的行政行為就出現了許多濫用職權的現像。

雖然校長作為各級學校法所賦予「綜理校務」的職權, 且多數擁有教育專業的本職學能，但是, 校長從未受系統法律知識教育和培訓，相關執法能力與業務素質偏低, 卻是不爭的事實。葉春櫻2003年調查513位桃、竹、苗四縣(市)國中、小學校長，在總計376份的有效問卷中，發現在「初任校長最急需充實的專業知能」問題上，選擇前三名依序為「教育法令與政策」142人(37.8%)，「校務規劃」101人(26.9%)，「財物、工程與採購」37人(9.8%)，即顯示初任校長最應具備的專業知能為「教育法令與政策」(葉春櫻,2003:121), 而此一專業知能在日後校長的職業生涯中, 也幾乎是「從缺到底」。

學校校長既非教師兼任, 在學校亦不擔任教學, 不能獨斷學校的重要決策事項, 其法定身分是政府教育主管部門延伸出一個分支機構的辦事處代理人, 受國家公務員法的相同拘束, 自與一般國家公務員的屬性無異, 卻處處揮舞著「行政裁量權」的上方寶劍, 成為學校獨享最後決定權的實質統治者, 毋寧是荒誕不羈的現代校園傳奇。此既由於校長欠缺法律素養與情感不足, 上級行政關對下級的監督與控制如行政監察、審計監督、行政督察等未發揮作用, 行政部門的「官官相護」、「包疪縱容」沿襲成風, 立法監督不具有經常性顯得有氣無力, 司法審查則須有當事人請求, 不告不理, 對學校職務違法處罰極輕，甚至根本沒有訂定罰則, 違法、失職行為、構成刑事犯罪的責任, 概很少受到事後的追究與嚴懲, 都是主要的形成原因。